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Parution - Le contrat de partenariat : un outil de gestion du patrimoine et des services publics.
Editions du Moniteur - Contrats publics - Article co-rédigé par Frédéric Gabillon, Frank Martin et Jean-Marc Peyrical. Contrats Publics N°81 - Octobre 2008

  • Il convient d'élargir la vision que l'on peut avoir de ce type de contrat, qui comporte en lui-même de multiples fonctions et significations : outil de préfinancement, de valorisation du patrimoine, d'externalisation de certaines missions, de partage des risques et des responsabilités avec des opérateurs privés.
  • Loin de traduire une privatisation de services publics, il représente des perspectives de gestion nouvelles et sans doute modernisées de ces derniers.

Le contrat de partenariat - et, plus largement, les contrats complexes du type baux emphytéotiques administratifs (BEA) ou les baux emphytéotiques hospitaliers (BEH) - ne doit pas uniquement être appréhendé sous un angle financier. En d'autres termes, le définir en tant que seul outil de préfinancement privé d'équipements collectifs serait quelque peu réducteur. Il convient donc d'élargir la vision que l'on peut avoir de ce type de contrat, qui comporte en lui-même de multiples fonctions et significations : outil de préfinancement, donc, mais aussi de valorisation (entretien-maintenance, redistribution de l'espace et de l'occupation, voire cession) du patrimoine des collectivités publiques, d'externalisation de certaines missions assurées jusque-là par ces dernières, de partage des risques et responsabilités avec des opérateurs privés... Il s'agit ainsi d'un instrument de gestion du patrimoine et des services publics, dont la mise en ouvre traduit de véritables choix, à moyen, voire à long terme, de la part  des autorités politiques tant nationales que locales. C'est peut-être là l'intérêt premier du contrat de partenariat : loin de traduire une privatisation de services publics, il représente des perspectives de gestion nouvelles et sans doute modernisées de ces deniers.

I. Le partenariat à plusieurs niveaux

Le contrat de partenariat, qui porte bien son nom, met avant tout en place une relation contractuelle entre plusieurs acteurs dans le cadre de la réalisation d'un projet d'une certaine ampleur et sur une durée relativement longue.
Mais, en amont de ce partenariat entre collectivités publiques et opérateurs privés - du bâtiment, des finances, de l'architecture, de la maintenance - et entre opérateurs eux-mêmes existe un partenariat dont l'importance n'est pas à négliger, dès lors qu'il constitue une véritable aide à la décision des collectivités. Ces dernières rencontrent en effet souvent des problèmes de définition de leur stratégie et de leurs besoins, qui traduisent souvent à la fois un manque de moyens techniques pour élaborer une programmation suffisamment fine et aboutie et une certaine méconnaissance de leur patrimoine, notamment en termes de valeur. Bien sûr, lorsque la passation du contrat se fonde sur le critère de la complexité, la procédure de dialogue compétitif qui s'ensuit permet aux opérateurs candidats de venir suppléer de telles carences dans le cadre de leurs propositions financières et techniques.
Mais, comme en marchés publics d'ailleurs - en tout cas ceux au sein desquels une possibilité d'échange avec les candidats existe -, le dialogue ainsi engagé avec les candidats ne pourra être constructif que si la collectivité publique - les collectivités locales et leurs regroupements, les hôpitaux et maisons de retraite, les universités, les administrations d'État...- a bien cerné ses besoins et ses objectifs, et les a retranscrits dans un document suffisamment solide, même s'il n'est pas aussi précis et étayé que dans un marché public, afin que lesdits candidats disposent d'un véritable repère auquel se rattacher dans le cadre de leur réponse.

II importe que la personne publique ait défini au mieux le périmètre de l'ouvrage qu'elle souhaite voir réaliser: laissant ainsi toute latitude aux candidats d'optimiser schémas et montages proposés et relevant de techniques propres à leur coeur de métier. II est donc absolument indispensable que la collectivité et ses représentants conservent la maîtrise de toute la procédure; cette maîtrise est tout particulièrement essentielle pendant le déroulement du dialogue, au cours duquel les candidats vont s'empresser de mettre en avant toutes leurs compétences - au demeurant bien souvent réelles - et de «vendre» leurs propositions techniques, financières et juridiques à des élus et fonctionnaires qui ne sont pas tous spécialistes, loin s'en faut, de telles matières. C'est là, à nouveau, que l'équipe chargée de les assister pendant le dialogue aura un rôle essentiel à jouer, équipe dont les compétences et la pluridisciplinarité permettront d'équilibrer les débats ainsi que l'inévitable rapport de forces entre l'administration et les opérateurs concurrents. II apparaît nécessaire néanmoins d'insister sur les étapes précédant ce dialogue et sur leur importance sur le bon déroulement de ce dernier ainsi que sur celui, bien plus étalé dans le temps, de l'exécution du contrat finalement conclu avec l'opérateur vainqueur de la procédure.

II. Une réflexion sur l'organisation des services publics

Le procédé du contrat de partenariat, précédé d'une évaluation préalable consistant à mettre en place un comparateur juridique, technique et financier entre différentes modalités contractuelles susceptibles d'être utilisées pour la réalisation du projet envisagé, offre souvent aux collectivités publiques l'occasion de réfléchir sur leur organisation présente et future. Il arrive ainsi qu'au départ, une collectivité ait un besoin à peu près circonscrit mais d'une ampleur limitée. Il peut s'agir par exemple de la réhabilitation d'une caserne pour un service d'incendie et de secours, de la construction d'un nouveau site de quelques lits pour un établissement public de santé, de l'extension d'un hôtel de ville pour une commune ou encore de la rénovation de quelques bâtiments pour une université. Dans de tels cas des techniques contractuelles comme le bail emphytéotique administratif (ou hospitalier) ou l'autorisation d'occupation temporaire avec droits réels, voire tout simplement le marché public « classique », peuvent paraître davantage adaptées au projet que le contrat de partenariat, ne serait-ce qu'en raison du montant dudit projet.
Mais, et c'est là tout le travail de l'assistance à personne publique, la perspective d'un tel projet, tout aussi limité qu'il soit, peut être à l'origine d'une discussion plus approfondie sur l'avenir tant du patrimoine que du ou des services publics en cause. Pour reprendre les quelques exemples sus-évoqués, le service d'incendie et de secours peut réfléchir, au-delà de la réhabilitation d'un de ses sites, à la réhabilitation et la modernisation de l'ensemble de ses bâtiments, voire à leur implantation et leur répartition sur le territoire départemental en fonction de l'évolution des besoins de la population. Et dès lors que toute réflexion liée à la possible mise en place d'un contrat de partenariat implique des éléments d'entretien et de maintenance des équipements dans le temps, l'utilisation et la répartition future du personnel jusqu'à présent chargé de telles tâches (ou d'une partie d'entre elles, la maintenance de leur patrimoine par les personnes publiques étant rarement complète) fera nécessairement partie des débats.

Dans le cas d'un établissement public de santé, la réflexion pourra prendre encore davantage d'ampleur et concerner non seulement la répartition des lits - et donc du personnel médical et paramédical - sur le territoire considéré mais aussi des thèmes comme la modernisation et le regroupement des équipements de logistique (blanchisserie, stockage...) et de restauration ou comme l'accueil et le logement des familles venant visiter les malades.
Dans le cadre de telles réflexions, qui touchent le coeur- même de la structure en cause et les services rendus à ses usagers, l'ensemble des personnels - médical, administratif, technique - pourra être entendu au sein de groupes de travail constitués à cet effet. La méthodologie peut être appliquée à une commune qui, partant d'un simple projet d'extension de son hôtel de ville, peut étendre sa réflexion prospective à d'autres équipements, sportifs ou culturels en passant par la voirie et l'éclairage ou encore le logement. Dans cette approche, le contrat de partenariat peut devenir un véritable outil d'aménagement public et même de réorganisation des services publics. Quant à l'exemple de l'université, le plan Campus récemment lancé par le ministère de l'enseignement supérieur a suffisamment mis en lumière l'absolue nécessité pour un grand nombre d'entre elles de mener une véritable politique de modernisation et de valorisation de leur patrimoine. Là encore, de simples opérations de réhabilitation, de construction et de maintenance d'équipements publics ne suffisent pas à la réflexion, qui doit s'étendre à la mise en place de campus profondément nouveaux intégrant des domaines comme le transport, l'hébergement, la restauration ou encore les loisirs...
Dans le prolongement de ces aspects organisationnels et patrimoniaux, une telle réflexion menée en amont de la passation des contrats de partenariat peut également avoir des conséquences sur l'organisation financière des collectivités:


1.Une rationalisation de la gestion des deniers publics par la mise en place d'outils d'évaluation de la performance de la qualité et du coût des services publics - même si certaines structures publiques se sont d'ores et déjà donné les moyens de mettre en place un tel système, il en est encore souvent au stade du balbutiement...
2. Une approche renouvelée des services concernés par la nécessité d'une prise en compte des coûts et des risques sur la durée de vie du projet, objet de l'évaluation, phénomène récent pour les collectivités publiques qui n'ont pas toujours le réflexe de réfléchir en termes de coût global sur la durée de vie de l'équipement construit, financé et maintenu. Le contrat de partenariat apporte en quelque sorte un souffle nouveau en la matière en mettant l'accent sur l'obligation pour ces collectivités d'appréhender au-delà des coûts d'investissement, tous les coûts de fonctionnement directs ou indirects, fixes ou variables, et de valoriser les risques inhérents au projet envisagé.
Dans chacun de ces cas évoqués plus haut, on retrouve le partenariat à plusieurs niveaux: d'abord en amont, au stade de la définition du besoin et des réflexions sur l'organisation des services publics en cause; puis en aval, lors de la passation du contrat de partenariat pendant lequel les entreprises candidates pourront faire part de leurs propositions techniques et financières.

III. L'apport indispensable du privé


Avec d'autres textes - et avant tout le code général de la propriété des personnes publiques d'avril 2006 -, l'ordonnance de 2004 sur les contrats de partenariat a sans conteste été un détonateur poussant l'État, les collectivités locales et les établissements publics à s'atteler au vaste chantier de la valorisation de leur patrimoine immobilier. Chantier qui commence d'ailleurs par l'identification précise de ce patrimoine, étape incontournable à une heure où, à nouveau, nombre de collectivités publiques, tant nationales que locales, ne connaissent ni l'étendue ni la valeur de leur patrimoine. Par la suite, cette démarche ayant déjà été initiée par certains ministères ou des structures comme l'Assistance publique-Hôpitaux de Paris, des analyses en termes de valorisation doivent être effectuées. Ce terme relativement générique de valorisation en recouvre en réalité plusieurs, de la réhabilitation à l'extension en passant, pourquoi pas, par la cession voire (ce qui est permis dans le cadre du CGPPP),1'échange avec un équipement relevant de propriété privée ou la mise en location pour une période supérieure à la durée du contrat (réforme de l'ordonnance de 2004 par la loi du 28 juillet 2008).

De telles analyses et études doivent également précéder la passation d'un contrat de partenariat, et notamment la réalisation d'une étude préalable. Mais cette détermination de la politique patrimoniale des collectivités publiques pourra également se faire avec l'aide des opérateurs privés spécialisés en matière de construction et d'immobilier. Et c'est là que le contrat de partenariat prend tout son intérêt: il permet non seulement aux candidats de faire des propositions en vue d'une optimisation de la valorisation du patrimoine public considéré mais aussi d'y insérer des solutions privées afin d'alléger la charge financière dudit contrat. Ce type de contrat offre en effet aux opérateurs privés la possibilité de percevoir des rémunérations annexes à côté du loyer versé par la collectivité publique. Ils pourront par exemple proposer d'occuper une partie des équipements réalisés au bénéfice de cette dernière, afin par exemple d'y installer des activités susceptibles de représenter des sources de revenus. Dans le cadre d'équipements communaux, il peut ainsi s'agir de logements privés, ou d'activités ludiques ou commerciales comme des cafés ou des restaurants. Il peut en être de même dans le cadre d'un projet universitaire, qui peut également faire cohabiter, par endroits, des centres de recherche publics et des centres de recherches privés abrités dans les mêmes bâtiments.

À nouveau, ces quelques pistes - tirées d'expériences contractuelles vécues - amènent d'intéressantes perspectives concernant la question par les collectivités publiques tant de leur patrimoine que de leurs services publics. Bien évidemment, le contrat de partenariat n'est pas nécessairement la panacée en la matière, et il ne saurait automatiquement se substituer aux contrats plus classiques du type marchés publics. Mais s'il doit enclencher au sein des collectivités publiques des réflexions approfondies sur leur organisation, leurs missions, leur relation à l'usager, alors il ne faut pas négliger la valeur ajoutée qu'il est susceptible de leur apporter en termes d'aide à la décision publique.




Références


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